Государственный и муниципальный долг. Государственный и муниципальный долг: сущность и основные формы. Инструменты управления муниципальным долгом

Для того чтобы наиболее полно раскрыть сущность и основные формы государственного и муниципального долга, я рассмотрела вопросы: сущность государственного и муниципального долга и обслуживание долга.

Сущность государственного и муниципального долга

Объем непогашенных долговых обязательств государства называется государственным долгом. Общее понятие государственного долга Российской Федерации, его состав, принципы управления, порядок обслуживания определяются и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Под государственным долгом РФ понимают долговые обязательства российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. В зависимости от заемщика он может быть публичным долгом Российской Федерации, государственным долгом субъекта РФ и муниципальным долгом. Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы Карасева М.В. - Финансовое право, 2000 г.

Основными вопросами при характеристике государственного долга являются: структура и динамика госдолга, механизм управления, обслуживания и реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономики страны. Первые два процесса определяют третий. Словом, государственный кредит и государственный долг - это обоюдоострые инструменты. Государственный кредит, как и обычный кредит, может оказывать как позитивное так и негативное воздействие на развитие экономики. Все зависит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование средств означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могли быть направлены на другие цели, то заимствование их государством уменьшает расходы других секторов экономики и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствования не уменьшают расходы других секторов экономики, то происходит рост совокупного спроса в народном хозяйстве.

Но для развития экономики важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заимствует средства для финансирования важных, быстро окупающихся проектов, да еще и на условиях нормальных процентных ставок, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государственного спроса может иметь мультипликативный эффект, вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства свободно может быть погашен за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов.

Следует также иметь в виду, что большой государственный долг в частности международным финансовым организациям и иностранным банкам, составляющий около 42,3% в структуре долга, существенно ограничивает суверенитет страны, особенно если интересы России не совпадают с интересами этих организаций Дробзина Л.А. - Финансы, денежное обращение и кредит, 1997 г.

Но последствия государственных займов могут быть и другими. Если привлекаемые государством кредиты расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, неумеренное раздувание штатов госаппарата без повышения эффективности его функционирования и т.п.), то государственные заимствования будут прямым вычетом из валового национального продукта. А их погашение будет производиться за счет дополнительных налогов. В этом как раз и проявляется неразрывная связь государственного кредита с налогами.

Именно поэтому государственный кредит нередко называют будущими налогами. Разумеется, нельзя делать категорический вывод о бесполезности или отрицательном воздействии госкредита на развитие экономики страны. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государственного кредита для финансирования государственных расходов бюджета. Это в целом закономерный и необходимый процесс. Дело в другом. Каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обосновано. Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства, т.е. способствует росту цены кредита. В некоторых случаях возможно абсолютное сокращение объема кредитных ресурсов для экономики. Ну, а если государственные заимствования берутся под проценты, превышающие норму прибыли в производящих отраслях, то происходит огромный переток капитала из "реальной экономики" (сферы производства) в спекулятивный рынок. В конечном итоге происходит перекачивание налоговых доходов государства в пользу отечественных и зарубежных кредитных организаций Сенчагов В.К. - Финансы, денежное обращение и кредит, 1999 г.

Внешние заимствования в момент поступления средств приводят к увеличению объема финансовых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства расходуются на эти цели. Вместе с тем займы у иностранных государств, международных организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты непроизводительных государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т.д.

Государство выступает на кредитном рынке не только в качестве заемщика и гаранта, но и в качестве кредитора. Государственное кредитование используется как инструмент регулирования экономики с целью поддержания либо ускорения развития тех или иных секторов и отраслей экономики, регионов, а в некоторых случаях отдельных крупных фирм. Особенно широко развита система государственного гарантирования кредитов, выдаваемых частными банками экспортерам, а также малым и средним предприятиям. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам. Так поощряется завоевание и расширение внешних рынков сбыта отечественными товаропроизводителями. Кроме того, система государственных гарантий широко развита в ряде стран в ипотечном кредитовании жилья Грачева Е.Ю. - Финансовое право, 1998 г.

Важную роль в стимулировании развития производства и занятости играют кредиты, предоставляемые за счет бюджетов территорий или внебюджетных государственных фондов. Довольно часто практикуется кредитование кассовых разрывов нижестоящих бюджетов.

Рост внутренней задолженности также отрицательно влияет на финансово-экономическое положение нашей страны, поскольку в ней в основном за счет внутренних заимствований латают прорехи в бюджете, изымаются средства из реального сектора экономики, а они необходимы:

На кредитование оборотных средств предприятий;

Для инвестирования изношенных основных фондов;

Освоение новых технологий и т.д.

Необходимость привлечения дополнительных финансовых ресурсов возникает, прежде всего, для решения проблем финансирования бюджетного дефицита; проведения региональной финансово-кредитной политики, направленной на поддержку отдельных регионов и муниципалитетов; поддержки приоритетных с позиций государства секторов экономики и видов деятельности; модернизации производства, поскольку неработающая промышленность не создает налогового потенциала, не обеспечивает население рабочими местами.

Долговые обязательства государства имеют следующие формы:

Кредитные договоры, заключенные от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями;

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;

Договоры о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд от бюджетов других уровней бюджетной системы;

Договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Государственные внутренние и внешние заимствования осуществляются в соответствии с Программами, утверждаемыми на очередной финансовый год совместно с Законом о федеральном бюджете. Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Предельный объем государственного долга на очередной финансовый год утверждается Законом о федеральном бюджете.

В отличие от банковского кредита, при котором в качестве обеспечения возврата кредита выступают какие-либо материальные ценности, имеющиеся у предприятий (имущество, ценные бумаги и т.д.), при государственном кредите обеспечением кредита является собственность, принадлежащая государству Дробзина Л.А. - Финансы, денежное обращение и кредит, 1997 г.

Его классификация

Привлекаемые государственные и муниципальные заимство­вания формируют государственный и муниципальный долг. К увеличению долговых обязательств приводит также предоставле­ние органами власти и органами местного самоуправления га­рантий по обязательствам других заемщиков. Поэтому государ­ственный и муниципальный долг представляет собой долговые обязательства, вытекающие из заимствований и гарантий, предоставленных органами власти и органами местного самоуправ­ления по обязательствам других лиц.

В общем виде государственный и муниципальный долг можно определить как долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностран­ными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по пре­доставленным государственным и муниципальным гарантиям.

Государственный и муниципальный долг выражает собой ре­зультат взаимосвязей органов власти и органов местного самоуп­равления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударствен­ных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их за­имствований). Его динамика характеризуется рядом количест­венных параметров, отражающих те или иные процессы в его движении, а состояние на определенную дату - суммарную вели­чину непогашенных долговых обязательств.

Классификация государственного и муниципального долга может проводиться по разным признакам. Обычно используются следу­ющие: экономический признак (степень охвата совокупности обязательств), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак.

В зависимости от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный и муниципаль­ный долг подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти и органами местного самоуправ­ления долговых обязательств и гарантированных ими обяза­тельств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг - это номи­нальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимство­ваний других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязатель­ствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обя­зательств, срок оплаты которых наступил.

По типу заемщика долг делится, например в России, на госу­дарственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг. Государ­ственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с уче­том того, что долговые обязательства бывшего СССР включают­ся в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

Долг органов государственный власти и органов местного са­моуправления может существовать в форме государственных и муниципальных займов, кредитных соглашений и договоров, до­говоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджет­ных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, договоров о предоставлении государственных и муници­пальных гарантий, соглашений и договоров, в том числе между­народных, о пролонгации и реструктуризации долговых обяза­тельств прошлых лет (ст. 97-100 БК РФ).

По срокам долговые обязательства подразделяются на крат­косрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки пога­шения долговых обязательств ограничены для Российской Феде­рации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования - десятью.

В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внут­ренним и внешним. Российское бюджетное законодательство в ос­нову деления долга на внутреннюю и внешнюю части закладыва­ет признак валюты, в которой выражены долговые обязательства. Однако Международный валютный фонд и экономически разви­тые страны проводят деление долга в зависимости от типа креди­тора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внут­ренний или внешний рынок).

В Российской Федерации сейчас действуют два вида бюджет­ной классификации долгов: одна - в отношении внутреннего дол­га, вторая - в отношении внешнего долга и внешних активов. В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид зай­ма, вид ценной бумаги, недофинансирование из бюджета как ос­нова признания задолженности, источник заимствований, вид долговой деятельности, форма долговых обязательств.

В зависимости от вида займов выделяются, например, такие виды долгов, как целевой заем 1990 г., государственный внутрен­ний заем Российской Федерации 1991 г., государственный сбере­гательный заем.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги: казначейские обязательства, государственные краткосроч­ные облигации, государственные казначейские векселя.

Недофинансирование из бюджета стало основой появления, например, таких самостоятельных видов долгов, как задолжен­ность по агропромышленному комплексу, переоформленная в векселя Минфина РФ; задолженность по финансированию зат­рат на формирование мобилизационного резерва, переоформ­ленная в векселя Минфина РФ; задолженность предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям про­мышленности.

По источникам заимствований в составе внутреннего долга выделяется, например, задолженность по авалированным вексе­лям Агропромбанку.

В зависимости от вида долговой деятельности выделяются та­кие долги, как государственные гарантии; государственные га­рантии, предоставленные субъектами Российской Федерации; муниципальные гарантии.

Наконец, по форме долговых обязательств в качестве самосто­ятельных видов внутренних долгов выделяются кредитные согла­шения и договоры, заключенные от имени Российской Федера­ции; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации; кредитные соглашения и дого­воры, заключенные от имени муниципального образования.

Государственный внешний долг и государственные внешние активы группируются по следующим признакам: характер госу­дарственной кредитной деятельности, субъект кредитной дея­тельности, тип кредитора или заемщика, форма долговых обяза­тельств и вид займа.

В результате последовательного применения этих признаков в составе долгов России выделяются: государственный внешний долг Российской Федерации, внешний долг субъекта Российской Федерации, внешний долг перед Российской Федерацией. При этом внешние кредиты, привлекаемые Российской Федерацией, под­разделяются на: кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, кредиты международных финансовых организаций, кредиты Центрально­го банка РФ. Для субъектов РФ возможность привлечения креди­тов от правительств иностранных государств и Банка России не предусмотрена.

Государственные внешние займы Российской Федерации подразделяются на еврооблигационные займы и внутренний го­сударственный валютный заем (облигации этого займа впервые отнесены на внешний долг по состоянию на 1 января 1999 г.), а внешние займы субъекта РФ представлены государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации, выражен­ными в иностранной валюте.

Наконец, внешний долг перед Россией в зависимости от типа заемщика делится на долг правительств иностранных государств и долг иностранных коммерческих банков и фирм.

Управление государственным

И муниципальным долгом

Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечива­ет возможность органам государственной власти и органам мест­ного самоуправления оказывать влияние на денежное обраще­ние, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие эко­номические процессы.

Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, государство определяет соотноше­ние между различными видами долговой деятельности (заим­ствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных зай­мов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обяза­тельств по ним. Органы власти и органы местного самоуправле­ния устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:

Привлечение государственных и муниципальных заимство­ваний в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необхо­димых и достаточных для обеспечения исполнения всех их фи­нансовых обязательств;

Удержание величины внутреннего и внешнего долга на уров­не, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

Минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муни­ципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переклю­чения внимания на другие группы инвесторов;

Сохранение репутации Российской Федерации как перво­классного заемщика на основе безупречного выполнения финан­совых обязательств перед инвесторами;

Поддержание стабильности и предсказуемости рынка долго­вых обязательств;

Достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и ор­ганами местного самоуправления, и гарантированных ими заим­ствований;

Диверсификация долговых обязательств по срокам заим­ствований, доходности, формам выплаты дохода и другим пара­метрам для удовлетворения потребностей различных групп ин­весторов;

Координация действий федеральных органов государствен­ной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Таким образом, управление государственным и муниципаль­ным долгом представляет совокупность мероприятий органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления по ис­пользованию долговых отношений для формирования благопри­ятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Различают стратегическое и оперативное управление государ­ственным и муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Соб­рания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов власти субъ­ектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправле­ния их принимают, а Президент РФ и руководители региональ­ных органов государственной власти и органов местного самоуп­равления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете уста­навливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюд­жетного дефицита, включая поступления от эмиссии государ­ственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствова­ний; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государ­ственная Дума РФ утверждает программу государственных внеш­них заимствований Российской Федерации и программу государ­ственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финан­сов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные усло­вия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и усло­вия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обяза­тельств, предоставление государственных кредитов и государ­ственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

На первом этапе идет процесс обоснования предельных объе­мов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внут­ренних и внешних заимствований, предельных объемов предос­тавления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоя­щих заимствований.

На втором этапе формируется программа эмиссии государ­ственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конк­ретные параметры предстоящих заимствований по срокам обра­щения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты дохо­дов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов - резидентов и нерезидентов. От качества выполне­ния работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсут­ствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своев­ременное поступление ресурсов для погашения ранее произве­денных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздей­ствие на котировки по государственным и муниципальным обли­гациям позволяет регулировать бюджетную эффективность про­водимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необхо­димость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода разви­тия Российской Федерации после распада СССР. Если прави­тельство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, рест­руктуризации долга, частичном или полном списании задолжен­ности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Таким образом, под управлением государственным и муници­пальным долгом следует понимать совокупность мер по регулирова­нию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реали­зации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и пога­шению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимство­ванных средств.

Остро стоит вопрос об эффективности управления государ­ственным и муниципальным долгом, под которой понимается сте­пень достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость обслуживания и другие) и способность ор­ганов власти удерживать их на уровне, максимально благоприят­ном для формирования макроэкономических условий, стимули­рующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряю­щего эффективность управления государственным и муници­пальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, орга­ны власти оказывает прямое воздействие на самые разнообраз­ные области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления средств от осуществления государствен­ных и муниципальных заимствований. Более полное представле­ние об эффективности долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по привлечению государственных и муниципальных заимствований к сумме рас­ходов, выраженное в процентах.

Наиболее общим показателем долговой нагрузки является от­ношение государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости более углуб­ленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Важным для характеристики долговой нагрузки является так­же отношение платежей по погашению и обслуживанию государ­ственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам феде­рального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффи­циент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долга принято считать достижение коэффициента 25%.

Методы управления государственным и муниципальным дол­гом можно условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административ­ных подходов регулирования долга, относятся, в частности, кон­версия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списа­ние долга, аннулирование долга и др. К методам управления, ха­рактерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитен­том управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления дол­гом - переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовывают­ся позиции должника и кредиторов; либо эмитент в односторон­нем порядке воздействует на рынок долговых обязательств госу­дарства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственны­ми интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость за­имствований в последние годы вынуждали государство постоян­но заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие усло­вия обслуживания и погашения обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой орга­нами власти на рыночной и добровольной основе, в период ад­министративно-командной системы управления экономикой увеличение сроков и удешевление государственного долга дости­галось путем проведения конверсии и консолидации. Для креди­торов они имели принудительный характер. Под конверсией по­нималось изменение доходности, а под консолидацией - увеличе­ние сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных органов власти конверсия и консоли­дация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доход­ность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга так­же проводится на договорной основе. Здесь под реструктуриза­цией понимается изменение графика погашения основного дол­га и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания источников для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинанси­рование долга, под которым понимается погашение накопившей­ся задолженности путем размещения новых займов. При невоз­можности рефинансирования долга на его погашение направля­ются доходы бюджета.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей пога­шения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дис­контных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или го­довой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных методов управления государственным и му­ниципальным долгом возможны обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, ан­нулирование государственного долга.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не ис­пользуют названные методы управления задолженностью, пос­кольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственно­го долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного восстановления экономики или тяжелых бюджет­но-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга поро­дили новые методы покрытия обязательств перед странами-кре­диторами. Среди них - погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последую­щим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти методы уп­равления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга, под которой в данном слу­чае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих за­мещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения эффективности государ­ственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом РФ. Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управ­ления обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие опе­ративных мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспре­пятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внеш­них и внутренних государственных заимствований позволят:

Оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень до­ходности государственных ценных бумаг;

Минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на междуна­родных финансовых рынках на величину и стоимость государ­ственных заимствований;

Оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание госу­дарственного долга;

Своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к российскому государству как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государ­ства на внутреннем финансовом рынке и результативный выход в ближайшее время на рынок внешних заимствований, создаст бо­лее благоприятные условия для осуществления политики сокра­щения долговой нагрузки на экономику страны.

Контрольные вопросы

1. Что такое первичный бюджетный дефицит?

2. В чем состоит отличие структурного дефицита от цикличес­кого?

3. Каковы внутренние и внешние источники финансирова­ния бюджетного дефицита?

4. Укажите признаки классификации государственных заим­ствований.

5. Что такое официальная внешняя задолженность?

6. Каковы различия между основным, капитальным и теку­щим государственным долгом?

7. Кратко охарактеризуйте основные этапы управления госу­дарственным долгом.

8. В чем состоит принципиальная разница между методами, характерными для административной и рыночной моделей уп­равления государственным долгом?

9. Охарактеризуйте способы выплаты доходов по государ­ственным долговым обязательствам.

10. Какие преимущества может дать переход к единой систе­ме управления внешним и внутренним государственным долгом?

Задания для самостоятельной работы

1. Каковы особенности отношения сторонников современ­ных теорий использования государственных финансов для сти­мулирования экономического роста («функциональных финан­сов», «компенсационного бюджета» и др.) к политике достиже­ния ежегодного равенства доходов и расходов, проводимой правительствами в период до 30-х гг. прошедшего столетия, когда господствовали идеи Дж. Кейнса? Объясните причины такого от­ношения.

2. Сравните содержание и последствия покрытия бюджетного дефицита за счет государственных заимствований и кредитно-де­нежной эмиссии. Сделайте выводы.

3. Объясните причины применения в Российской Федерации двух бюджетных классификаций в отношении внешнего и внут­реннего государственного долга. Обоснуйте возможности объе­динения двух классификаций.

Государственный долг - обязательства, возникающие из государственных займов (заимствований), принятых на себя РФ, субъектом РФ гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя РФ, субъектом РФ обязательства третьих лиц.

Государственный долг можно классифицировать по различным критериям :

1. По валютному критерию он делится на внутренний (рублевые) и внешний (валютные). В международной практике есть и другое определение внешнего долга: совокупный долг нерезидентам, а внутреннего долга как совокупного долга резидентам.

2. В зависимости от срока погашения государственный долг делится на основной и текущий. Основным государственным долгом называется вся сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не может быть предъявлена к оплате в течение данного периода, то есть это сумма выпущенных и не погашенных долговых обязательств государства, включая проценты. Текущим государственным долгом называется задолженность государства по обязательствам, по которым наступил срок платежа, то есть это расходы по выплате доходов и погашению обязательств;

3. По срокам государственный долг может быть краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет).

4. По уровню управления долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный государственный долг. При этом Россия не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долгам друг друга и по долгам Российской Федерации, если они не были ими гарантированы.

Долговые обязательства РФ

1) кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;

3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4) государственным гарантиям РФ;

5) иным долговым обязательствам.

Долговые обязательства субъекта РФ могут осуществляться в виде обязательств по:

1) государственным ценным бумагам субъекта РФ;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) государственным гарантиям субъекта РФ.

Долговые обязательства муниципального образования могут осуществляться в виде обязательств по:

1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Управление государственным долгом – это совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашении займов, по изменению условий уже выпущенных займов.

Цель управления государственным долгом – оптимизация затрат, связанных с финансированием дефицита государственного бюджета.

Основные принципы управления государственным долгом :

1. Принцип безусловности предполагает, что государство берет на себя безусловное выполнение всех обязательств перед инвесторами и кредиторами при заключении договора заимствования средств.

2. Принцип единства заключается в учете в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных как суверенами, так и субъектами Российской Федерации.

3. Принцип снижения рисков предусматривает размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние колебаний конъюнктуры мирового рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств.

4. Принцип оптимальности структуры предполагает поддержание оптимальной структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения.

5. Принцип сохранения финансовой независимости основан на поддержании оптимальной структуры долговых обязательств государства между инвесторами-резидентами и инвесторами-нерезидентами.

6. Принцип прозрачности предусматривает соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны-заемщика.

Формы управления :

Конверсия – одностороннее изменение доходности займов;

Увеличение срока действия и изменение условий выпуска займов;

Объединение нескольких займов в один;

Унификация - обмен облигаций по регрессивному соглашению, т.е. несколько облигаций строгого займа приравнивается к одной новой облигации;

Отсрочка погашения займов;

Аннулирование государственного долга – отказ государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам;

Реструктуризация задолженности – изменение структуры долга.

Эти формы управления долгом относятся и к внутреннему, и к внешнему. Однако управление внешним долгом имеет свою специфику, поскольку чрезмерный рост внешнего долга страны ведет к банкротству страны.

Поскольку в основе государственных заимствований лежат принципы возвратности, срочности и возмездности, функционирование государственного кредита представляется экономической основой возникновения государственного долга. Госдолгом РФ будут долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания госдолга РФ.

Госдолг существует в двух видах: капитальный и текущий . Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (включая начисленные проценты), а под текущим госдолгом - расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок выплаты по кᴏᴛᴏᴩым наступил.

Многочисленность долговых обязательств РФ обусловливает необходимость их классификации. По форме долговые обязательства делятся на:

• кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ как заемщика с банками, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• договоры и соглашения о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоры о предоставлении Российской Федерацией гарантий;
• соглашения и договоры, в т.ч. международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

По срокам долговые обязательства РФ могут быть:

1. краткосрочными (до одного года);
2. среднесрочными (свыше одного года до пяти лет);
3. долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет)

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в т.ч. сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Внутренний долг РФ складывается из:

• основной номинальной суммы долга по ценным бумагам РФ;
• объема основного долга по кредитам, полученным РФ;
• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;
• объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ.

Внешний долг РФ складывается из:

• объема обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;
• объема основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, банков, фирм и международных финансовых организаций.

Государственный долг субъекта РФ - ϶ᴛᴏ совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Этот долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ приобретают форму:

• государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
• договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
• соглашений и договоров, в т.ч. международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Иные формы долговых обязательств субъекта РФ не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Госдолг субъектов РФ складывается из:

• основной номинальной суммы долга по ценным бумагам субъектов РФ;
• объема основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;
• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;
• объема обязательств по гарантиям, предоставленным субъектом РФ.

Муниципальный долг - ϶ᴛᴏ совокупность долговых обязательств муниципального образования. Стоит заметить, что он полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

1. кредитных соглашений и договоров;
2. займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
3. договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней;
4. договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Иные формы муниципальных долговых обязательств не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Муниципальный долг складывается из:

• основной номинальной суммы долга по муниципальным ценным бумагам;
• объема основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
• объема обязательств по гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга.

Муниципальные долговые обязательства погашаются в сроки, кᴏᴛᴏᴩые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.

Управление государственным и муниципальным долгом осуществляется Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления.

Законодательство разграничивает ответственность по долговым обязательствам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Равным же образом субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Государственные и муниципальные заимствования имеют разную «специализацию», а также различаются по органам, имеющим право их осуществлять:

Параметр	Государственные внешние заимствования РФ	Государственные и муниципальные внутренние заимствования
Назначение использования	Для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения долговых обязательств	Для покрытия дефицитов ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих бюджетов, а также для финансирования расходов бюджетов в пределах расходов на погашение долговых обязательств
Кому принадлежит право осуществления заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий	Российской Федерации. От ее имени осуществлять заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти	Право осуществления заимствований и выдачи гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит: от имени РФ – Правительству РФ либо уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти; от имени субъекта РФ – единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ; от имени муниципального образования – уполномоченному органу местного самоуправления

В процессе исполнения бюджета нередко возникает потребность реструктурировать долг. Реструктуризация долга - ϶ᴛᴏ прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных обязательств иными обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств. Реструктурирование базируется на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующем соглашении.

Не стоит забывать, что важной составляющей управления государственным долгом будет установление его предельного объема и предельного объема государственных заимствований РФ. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

Бюджетный кодекс предусматривает случаи, когда Правительство РФ вправе осуществлять заимствования свыше установленного предельного их объема:

• по внешним заимствованиям - если при ϶ᴛᴏм Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;
• по внутренним (внешним) заимствованиям вместо внешних заимствований - если ϶ᴛᴏ снижает расходы на обслуживание долга в рамках установленного объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен.

К примеру, верхний предельный размер государственных внешних заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2003 г. установлен в сумме 1,29 млрд долл. США.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования с превышением предельного размера государственных внешних заимствований с целью реструктуризации государственного внешнего долга РФ и снижения совокупных затрат по его обслуживанию и погашению. Правительство РФ вправе определять объемы, формы, срок, методы и стоимостные условия государственных внешних заимствований.

• верхний предел государственного внешнего долга РФ в сумме 123,7 млрд долл. (или 103,1 млрд евро) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Минфину РФ в 1998–1999 гг. за счет средств ЦБ РФ в инвалюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;
• верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств СНГ) перед РФ в размере 75,1 млрд долл.;
• верхний предел государственного внешнего долга государств СНГ перед РФ в размере 3,3 млрд долл.;
• предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в размере 2,3 млрд долл.

В 2003 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ, Правительство РФ вправе направлять:

• сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;
• доходы от приватизации государственного имущества;
• поступления от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также права на заключение договоров их аренды;
• сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;
• кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм;
• средства финансового резерва.

Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавливается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием предельного объема обязательств по гарантиям. Предельный объем долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Государственные заимствования осуществляются в рамках ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих программ. Так, Программа государственных внешних заимствований РФ - ϶ᴛᴏ перечень внешних заимствований РФ на год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1. для несвязанных (финансовых) заимствований:
   • источника привлечения;
   • суммы заимствования;
   • срока погашения;
2. для целевых иностранных заимствований:
   • конечного получателя;
   • цели заимствования и направления использования;
   • источника заимствования;
   • суммы заимствования;
   • срока погашения;
   • гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;
   • оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;
   • прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа внешних заимствований РФ отдельно предусматривает все займы и гарантии, величина кᴏᴛᴏᴩых превышает 10 млн долл., на весь срок займа. Стоит заметить, что они реализуются только при условии их утверждения в составе Программы Федеральным Собранием. В Программе объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования, не включенные в Программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на обслуживание ϶ᴛᴏго долга в рамках установленного предельного его объема. Это право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) заимствования.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу.

Бюджетное законодательство предусматривает случаи, когда можно вносить изменения в предельные объемы внешних заимствований и Программу государственных внешних заимствований РФ. Договоры о заимствованиях РФ, исполнение кᴏᴛᴏᴩых требует увеличения утвержденных предельных объемов, заключаются только после внесения изменений в закон о бюджете.

Это требование не распространяется на договоры, заключенные Правительством РФ, если при ϶ᴛᴏм оно осуществляет такую реструктуризацию внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Договоры о внешних заимствованиях РФ и предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации если:

• данные займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ и (или) привлекаемые договорами финансовые средства превышают 10 млн долл., на весь срок займа;
• исполнение договоров требует увеличения утвержденных предельных объемов внешних заимствований.

Договоры о внешних заимствованиях РФ не подлежат ратификации, если они заключены Правительством РФ при осуществлении им реструктуризации внешнего долга, кᴏᴛᴏᴩая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема внешнего долга.

Кроме рассмотренной Программы разрабатывается и Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, кᴏᴛᴏᴩая представляет собой:

• перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной год по видам заимствований;
• общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.

Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2004 г., утверждена в следующем виде, тыс. руб.:

Внутренние заимствования (привлечение / погашение)	108371138,0
Государственные ценные бумаги	140648591,4
Привлечение средств	258919183,7
Погашение основной суммы задолженности	118270592,3
Иные долговые обязательства	32277453,4
Привлечение средств	–
Погашение основной суммы задолженности,	32277453,4
в т.ч.:
предварительная компенсация сбережений	25000000,0
погашение государственных долговых товарных обязательств	1500000,0
погашение векселей Минфина РФ	3877453,4
прочее погашение	1900000,0
Кроме того:
Предоставление государственных гарантий РФ,	57774000,0
в т.ч.:
для развития ипотечного жилищного кредитования по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»	4500000,0
по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами	30000000,0
для поддержки экспорта промышленной продукции	12688000,0

В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества Программа внутренних заимствований должна содержать данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в рублях, а также перечень имущества, кᴏᴛᴏᴩое может служить обеспечением исполнения данных обязательств в течение срока заимствования.

Программа внутренних заимствований представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующему законодательному органу в виде приложения к проекту закона о бюджете.

В Программу обязательно включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если соглашения не утратили силу.

Осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения следующих параметров:

• привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего установленным ограничениям;
• предельного размера государственного или муниципального долга;
• расходов на обслуживание ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего государственного или муниципального долга в году. При ϶ᴛᴏм предельный объем названных расходов, утвержденный законом о бюджете ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета.

В случае если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из указанных параметров и при ϶ᴛᴏм субъект РФ в состоянии обеспечить обслуживание и погашение ϲʙᴏих обязательств, принятие им новых обязательств осуществляется только после приведения указанных бюджетных параметров в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с названными требованиями, за исключением заимствований (принятия других обязательств), осуществляемых в целях реструктуризации и погашения долга субъекта РФ.

В случае если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из приведенных параметров и при ϶ᴛᴏм субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение ϲʙᴏих обязательств, уполномоченный на то орган власти РФ может применить следующие меры:

• назначить проверку исполнения бюджета субъекта РФ;
• передать исполнение его бюджета под контроль Минфина РФ;
• принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством.

Аналогичные нормы ᴏᴛʜᴏϲᴙтся и к ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим нарушениям со стороны муниципальных образований.

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в нем как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа)) по государственным или муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг, в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, ᴏᴛʜᴏϲᴙтся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем году.

Погашение основной суммы долга, возникшего из заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего бюджета.

При выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по кᴏᴛᴏᴩым будет обособленное имущество, исполнение обязательств по ним может осуществляться путем передачи в собственность владельцев данных бумаг ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего имущества.

Как было показано раньше, Программа государственных внутренних заимствований РФ предполагает получение значительных средств в бюджет за счет эмиссии ценных бумаг.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг принимается в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с настоящим Бюджетным кодексом, законом о бюджете, а также с программой внутренних заимствований. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается также в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Программой государственных внешних заимствований РФ.

Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Бюджетное законодательство предусматривает, что заимствования могут осуществляться и в такой форме, как предоставление государственных и муниципальных гарантий. Гарантией признается способ обеспечения гражданскоправовых обязательств, в силу кᴏᴛᴏᴩого ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно РФ, субъект РФ или муниципальное образование - гарант письменно обязуется отвечать полностью или частично за исполнение лицом, кᴏᴛᴏᴩому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по кᴏᴛᴏᴩым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляютсятрадиционно на конкурсной основе.

Гарант несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

Предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии, в полном объеме.

Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта.

Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.

В случае если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное законодательство регламентирует порядок предоставления государственных гарантий. При ϶ᴛᴏм существуют некᴏᴛᴏᴩые особенности в зависимости от гаранта. Так, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в рублях включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн МРОТ.

Аналогично, общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ как вид долгового обязательства. Исключая выше сказанное, должны отдельно утверждаться государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долл. Предоставление таких гарантий утверждается в порядке, предусмотренном для внешних заимствований в составе ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей Программы.

В случае если получатель гарантии исполнил ϲʙᴏи обязательства перед третьим лицом, на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующую сумму сокращается внешний либо внутренний долг РФ, что демонстрируется в отчете об исполнении бюджета. Минфин РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий ϲʙᴏих обязательств, обеспеченных гарантиями РФ, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям.

Государственной Думе представляется отчет:

• о выданных гарантиях по всем получателям гарантий;
• об исполнении данными получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями;
• об осуществлении государством платежей по выданным гарантиям.

Гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Минфин РФ либо иной уполномоченный орган представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении гарантий и заключает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие соглашения от имени Правительства РФ. При ϶ᴛᴏм обязательным условием будет предварительная проверка финансового состояния получателя гарантии.

Государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении гарантии указывается обеспечиваемое ею обязательство.

Законом (решением) о бюджете устанавливается перечень предоставляемых отдельным субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего бюджета.

При исполнении получателем гарантии ϲʙᴏих обязательств перед третьим лицом на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующую сумму сокращается долг субъекта РФ, муниципальный долг, что демонстрируется в отчете об исполнении бюджета.

Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у банков и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Исключением будут случаи, если названным учреждениям задерживают финансирование из бюджета более чем на два месяца или финансируют не более чем на 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал. В данных случаях бюджетные учреждения вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со ϲʙᴏих счетов в органах казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия в обязательном порядке регистрируют ϲʙᴏи заимствования у третьих лиц в финансовом органе. Орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности унитарных предприятий.

Законодательством предусмотрен следующий порядок обслуживания государственного внутреннего долга РФ, внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

Расходы по размещению, выплате доходов и погашению обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета через ЦБ РФ и его учреждения, если иное не предусмотрено Правительством РФ. При ϶ᴛᴏм ЦБ РФ, другие специализированные финансовые институты выполняют функции генерального агента Правительства РФ на базе специальных соглашений. ЦБ РФ осуществляет данные функции безвозмездно.

В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют ϲʙᴏи заимствования в Минфине РФ, кᴏᴛᴏᴩый ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга РФ)

Государственная долговая книга РФ содержит следующие сведения:

• объем долговых обязательств (в т.ч. гарантий) РФ;
• дата возникновения обязательств;
• формы обеспечения обязательств;
• исполнение указанных обязательств полностью или частично;
• другая информация.

Бюджетное законодательство регулирует порядок выдачи кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ. Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед РФ по видам долговых обязательств и по заемщикам попадают в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о бюджете.

Предоставление кредитов иностранным государствам нередко сопровождается реструктуризацией долга - погашение ими ϲʙᴏих обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) задолженности.

Федеральным законом о бюджете утверждаются:

• суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
• предельный размер долга иностранных государств на конец года, за исключением государств - участников СНГ;
• предельный размер долга государств - участников СНГ;
• предельный объем кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением кредитов, предоставляемых государствам - участникам СНГ;
• предельный объем кредитов, предоставляемых государствам - участникам СНГ;
• Программа предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета - ϶ᴛᴏ перечень кредитов на очередной год с указанием:

1. цели предоставления кредитов;
2. наименования получателей кредитов;
3. общего объема кредитов;
4. объема кредитов, предоставленных в данном году.

Кстати, эта Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта закона о бюджете в третьем чтении в качестве отдельного приложения к закону. В случае если Программа не утверждается, действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной год до утверждения новой Программы.

Договор о предоставлении РФ кредитов на сумму более 10 млн долл. может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе Программы.

В случае если после включения кредитов в Программу, величина кᴏᴛᴏᴩых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15% общего объема предоставления кредитов на очередной год, указанная программа должна быть детализирована: в ней должны быть предусмотрены в порядке убывания суммы кредитов, величина кᴏᴛᴏᴩых ниже 10 млн долл., до тех пор пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет ниже 15% общего объема предоставления кредитов.

Договоры о предоставлении РФ кредитов, выполнение кᴏᴛᴏᴩых требует увеличения предельных объемов предоставления кредитов РФ, утвержденных законом о бюджете, могут быть заключены только после внесения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих изменений в ϶ᴛᴏт закон.

Договоры о предоставлении кредитов РФ утверждаются Федеральным Собранием федеральным законом, если:

• предусмотренные данными договорами кредиты не включены в Программу;
• предоставляемые по ним финансовые средства превышают 10 млн долл. на весь срок кредита;
• их исполнение требует увеличения предельного объема предоставления кредитов, утвержденных законом о бюджете.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед РФ подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников данных организаций и клубов.

Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед РФ может быть осуществлена в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со специальным законом либо с положением о ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей уступке прав требований, содержащимся в законе о бюджете.

Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечиваем возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта управления , государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займом и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи :

Привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;

Удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

Минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

Сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

Поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;

Достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления, и гарантированных ими заимствований;

Диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

Координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Таким образом, управление государственным и муниципальным долгом представляет совокупность мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Различают стратегическое и оперативное управление государственным и муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина России. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятии по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить шесть этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренний и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходом, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов - резидентов и нерезидентов. От качества выполнении работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Шестой этап - контроль за обоснованностью государственных и муниципальных заимствований, привлечением ресурсов на максимально выгодных для страны условиях и эффективностью использования заимствованных средств.

Таким образом, под управлением государственным и муниципальным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств .

Остро стоит вопрос об эффективности управления государственным и муниципальным долгом , под которой понимается степень достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость обслуживания и другие) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего эффективность управления государственным и муниципальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, органы власти оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления средств от осуществления государственных и муниципальных заимствований. Более полное представление об эффективности долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по привлечению государственных и муниципальных заимствований к сумме расходом, выраженное в процентах.

Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости более углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долги принято считать достижение коэффициентом 25%.

Методы управления государственным и муниципальным долгом можно условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления долгом - переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований на рубеже XX и XXI столетий вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга , под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой органами власти на рыночной и добровольной основе, в период административно-командной системы управления экономикой увеличение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсий и консолидаций. Для кредиторов они имели принудительный характер. Под конверсией понималось изменение доходности, а под консолидацией - увеличение сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных органов власти конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга также проводится на договорной основе. Здесь под реструктуризацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания источником для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов. При невозможности рефинансирования долга на его погашение направляются доходы бюджета.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации
долга (погашение долга частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных методов управления государственным и муниципальным долгом возможны обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, аннулирование государственного долга .

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные методы управления задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного восстановления экономики или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые методы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них - погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др. Эти методы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие «конверсия внешнего долга », под которой в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом РФ . Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управления обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие оперативных мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспрепятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят:

Оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень доходности государственных ценных бумаг;

Минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований;

Оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга;

Своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к России как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государства на внутреннем финансовом рынке и результативный выход в ближайшее время на рынок внешних заимствований, создаст более благоприятные условия для осуществления политики оптимизации долговой нагрузки на экономику страны.

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)